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印度光伏保障政策有何用?

印度面臨多年前中國同樣的兩頭在外境遇,至少面臨原材料和設備在外的尷尬。然而印度幾乎永遠不可能獲得美國對華光伏雙反給中國光伏帶來的歷史性發展機遇,也很難在未來10-20年內像中國西部一樣提供廉價的硅料生產能源。

正如本號多次對印度市場及印度貿易政策的分析,印度為了保護其國內太陽能電池和組件制造業,從2018年7月30日起為期兩年對太陽能電池和組件的進口征收保障稅,之前,印度還對光伏背板、光伏EVA、光伏玻璃等都加征過反傾銷稅。

從印度貿易救濟總署(DGTR)宣布初步裁決到最終征收關稅的7個月期間,關稅和轉嫁條款適用時限的不確定性抑制了投資者參與光伏競標,導致關稅增加。此外,已經導致的關稅增加使得各招標機構在2018年取消了近5吉瓦的授予項目容量。

如今,原定的兩年周期已經過去一年多,光伏開發商該對2020年7月29日以后該保護政策是否可能延期進行重新評估,并據此規劃他們的投資項目。通常,只有在向DGTR提交審查申請才可能重新審查和延期該保護條例,一旦申請便會公布,開發商也會得到通知。進一步來說,是否進行審查調查本身可能對光伏行業有不同的影響。以下是對該政策實施以來的分析。

1.保障稅對進口來源地的影響

一國征收保障稅,以限制威脅國內工業的進口激增。它是對某一特定產品實施的,并延伸到從所有國家進口該產品,可能有一些發展中國家會被排除。對于印度光伏,DGTR免除了從發展中國家進口的產品繳納保障稅。但是,由于中國、臺灣和馬來西亞的進口產品不符合免稅標準,因此對這些國家的進口產品適用關稅。

為了記錄國際貿易數據,印度將太陽能電池和組件分類在同一關稅(HS)代碼-85414011下,這樣分類的原因是印度認為電池和組件進口量不能單獨確定。然而,將太陽能電池和組件的進口價值與項目安裝數據進行比較后(考慮到進口和安裝之間存在三個月的時間差,)可以發現有趣的情況。雖然從絕對值來看,進口量有所下降(2018年8月至2019年7月期間同比下降23%),但項目安裝量以同樣的趨勢下降(圖1)。因此可以推斷,保障性關稅的執行對與提高印度國產組件的市場份額幾乎沒有影響。

征收保障稅后一段時期的貿易數據也顯示了太陽能電池和組件采購來源更加多元化(表1)。

從標準可以看出,中國的進口份額下降了大約10%。而由于中國國內5.31政策的變化,中國組件價格從2018年6月至2019年7月期間大幅下降約25%,中國的進口份額或許不會再下降更多。

而從泰國、越南和新加坡等其他國家進口的份額變化較大,很大程度源自該關稅保障政策對泰國和越南的豁免。據有關專家分析,2020年如果對關稅保障政策進行復審調查并延長,很可能撤銷對越南和泰國的豁免。屆時,中國的進口市場份額更不會受影響。

2.關稅保障的局限性

如果沒有復審調查,關稅保障將于2020年7月29日失效。復審調查將決定是否應延長實施保障稅的期限。提交復審申請取決于國內制造商是否從保障稅中獲益。

一直認為,征收保障稅的目的是為國內產業提供保護,使其免受同類產品或競爭產品進口激增的影響,并促進國內產業競爭力的結構性提高。然而,沒有上下游產業鏈的組件制造商必須依賴進口電池,這在國內光伏中占很大份額,而電池關稅的增加,讓組件制造業原料成本也增加,因此印度的組件制造并沒有很大成本優勢,相對于外國制造商而言,競爭劣勢的根本來源–電池制造能力并未得到解決,投資者一直不愿在實施保障稅后的一年內對制造能力進行新的投資。

這些競爭劣勢的來源包括:

-在印度資本負債投資無優惠;

-電價過高,無法支持上游產業,尤其是硅料和晶硅電池產業;

-運營規模太小;

-缺乏垂直產業鏈整合;

-沒有市場保障;

-新技術投資缺乏。

政府公共部門事業(cpsu)計劃第二階段為價值12GW的國產組件提供一個有保障的市場,這只能為組件廠擴大現有產能提供刺激。而硅料、硅片、電池屬于高耗電環節,印度高昂的電力價格無法支撐這類產業。而如果無法擁有硅料、硅片、電池等核心技術,組件制造只能是低水平的組裝而已。

印度面臨多年前中國同樣的兩頭在外境遇,至少面臨原材料和設備在外的尷尬,而且印度幾乎永遠不可能獲得美國對華光伏雙反給中國光伏帶來的歷史性發展機遇,也很難在未來10-20年內像中國西部一樣提供廉價的硅料生產能源。

更何況,美國對華光伏雙反都已完敗,美國只有靠201、301維持。印度盡管有比美國廉價的勞動力,但沒有美國那樣便宜的電力,沒有美國那樣的產業配套能力和前沿科技,印度如何才能避免美國光伏雙反的前車之鑒呢?

3.征收保障稅或可以支持太陽能光伏行業的政策干預

對太陽能電池和組件進口征收保障稅,已轉化為大量資金流入印度財政部。這些資金流入將成為印度政府間接稅收入的一部分,而不會被指定用于任何特定的最終用途。根據貿易數據,2018年8月至2019年7月期間的保障稅征收總額約為3500億盧比。政府或可以考慮將這些從太陽能電池征收的關稅重新投入太陽能光伏領域,以支持推動國內光伏制造或產業鏈部署,通過更好的政策干預措施,設計更合理的光伏產業部署,有針對性地選擇合適的產品和制造端進行推動。

4.保障性關稅是否會延期?

一年下來,征收保障稅似乎既沒有給開發商帶來好處,也沒有鼓勵對制造業的新投資。對于制造業的任何新投資,都要考慮長期的市場和監管,以及政策實施的明確性。對于印度投資商來說,需要在近期明確2020年7月以后的保障性關稅的適用性、時限和幅度。

不管是否有復審申請,保障關稅政策對于印度政府將是一個極大的挑戰:繼續實施?沒有看到對國內光伏產業的實質性保障結果,反而是光伏電站投資成本的增加;終止取消?過去兩年的保障白費力,接下來的印度光伏還要不要“印度制造”?

不僅印度政府在反思,全球光伏都在看,印度投資者也在進行反思。

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